Περί της νομικής φύσεως των δασικών αστυνομικών και δασικών απαγορευτικών διατάξεων.

Ένα σημαντικό ζήτημα που απασχολεί συχνά τις δασικές αρχές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους αφορά τη νομική φύση και τις έννομες συνέπειες των δασικών απαγορευτικών και δασικών αστυνομικών διατάξεων. 

Επί του θέματος αυτού έκρινε η πρόσφατη απόφαση ΣΤΕ 980/2015[1], η οποία εκδόθηκε επί υποθέσεως, κατά την οποία ζητήθηκε η ακύρωση: α) αποφάσεως του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής, με την οποία κηρύχθηκε αναδασωτέα έκταση 4.050 τ.μ. σε θέση της περιφέρειας Κοινότητας Σταμάτας και β) δασικής απαγορευτικής διατάξεως, με την οποία ο Δασάρχης Πεντέλης απαγόρευσε επί μία 20ετία τη διενέργεια των διαλαμβανομένων σε αυτήν πράξεων επί της κηρυχθείσας αναδασωτέας εκτάσεως.

Το Δικαστήριο έκρινε ότι έχουν κανονιστικό χαρακτήρα οι δασικές αστυνομικές διατάξεις που εκδίδονται κατ΄ εφαρμογή των άρθρων 103 παρ. 1, 104, 105 παρ. 1 και 113 παρ. 1 του Δασικού Κώδικα (νδ 86/1969 – Α΄ 7), με τις οποίες ρυθμίζεται από την αρμόδια δασική αρχή η άσκηση του δικαιώματος βοσκής εντός δημοσίων και μη δασών ή άλλων εκτάσεων (π.χ. χορτολίβαδα, ορεινοί βοσκότοποι κ.λπ.), ώστε να εξασφαλισθεί η βέλτιστη δυνατή διαχείριση και προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων, καθώς και οι δασικές απαγορευτικές διατάξεις που εκδίδονται κατ΄ εφαρμογή του άρθρου 105 παρ. 1 του Δασικού Κώδικα σε συνδυασμό με το άρθρο 42 του ν. 998/1979, με τις οποίες επιβάλλονται τα πρόσφορα και αναγκαία μέτρα για τη διευκόλυνση της αναγέννησης της καταστραφείσας δασικής βλαστήσεως και την πραγματοποίηση των αναδασώσεων. 

Προκειμένου να διαμορφώσουμε μια πιο εμπεριστατωμένη άποψη περί του ορισμού αυτής της κατηγορίας διοικητικών πράξεων που αποδίδεται με την εν λόγω απόφαση, είναι σκόπιμο να παραθέσουμε στο σημείο αυτό μία σύντομη ανάλυση της θεωρίας των διοικητικών πράξεων από τη γενική θεωρία του δημοσίου δικαίου. 

Γίνονται επομένως δεκτά τα εξής:[2] 

Νομική πράξη καλείται κάθε δήλωση βουλήσεως, με την οποία θεσπίζεται απρόσωπος ή ατομικός κανόνας δικαίου, ο οποίος συνεπάγεται τη μεταβολή μιας νομικής καταστάσεως, δηλαδή τη ρύθμιση ενός θέματος με κανόνες δικαίου.

Διοικητική πράξη καλείται η νομική πράξη των δημοσίων νομικών προσώπων, δηλαδή η δήλωση βουλήσεως των οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί προς εκπλήρωση ενός σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Οι διοικητικές πράξεις αντιδιαστέλλονται προς τις πράξεις του ιδιωτικού δικαίου, δηλαδή τις πράξεις εκείνες που αφορούν τη σφαίρα της ιδιωτικής βούλησης του ατόμου, δυνάμει των οποίων θεσπίζονται κανόνες διεπόμενοι από το ιδιωτικό δίκαιο, ήτοι το δίκαιο που ρυθμίζει τις έννομες σχέσεις μεταξύ ιδιωτών. 

Κύριο γνώρισμα των διοικητικών πράξεων είναι ότι για την έκδοσή τους ακολουθείται συνήθως ορισμένη διαδικασία και θεσπίζεται ένας κανόνας δικαίου μονομερώς, αρκεί δηλαδή για τη θέσπισή τους μόνη η βούληση του διοικητικού οργάνου που τις εκδίδει, αφού αφορούν άσκηση δημόσιας εξουσίας για την εκπλήρωση ενός δημοσίου σκοπού (δημόσια τάξη και ασφάλεια, δημόσια υγεία κ.λπ.).[3]

Ανάλογα με το είδος του κανόνα δικαίου που θεσπίζουν, οι διοικητικές πράξεις διακρίνονται περαιτέρω σε ατομικές και κανονιστικές. 

Ατομικές διοικητικές πράξεις καλούνται οι διοικητικές πράξεις, που θεσπίζουν ατομικούς κανόνες δικαίου, δηλαδή κανόνες των οποίων οι αποδέκτες (τα πρόσωπα στα οποία απευθύνονται) ορίζονται ατομικώς με αναφορά στοιχείων που καθορίζουν την ταυτότητά τους (π.χ. διορισμοί υπαλλήλων, διοικητικές άδειες, διοικητικά πρόστιμα κ.ά.). 

Κανονιστικές διοικητικές πράξεις είναι οι διοικητικές πράξεις που θεσπίζουν απρόσωπους κανόνες δικαίου, δηλαδή κανόνες γενικούς και αφηρημένους, που αφορούν απροσδιόριστο αριθμό και κατηγορίες διοικουμένων (π.χ. πολλές υπουργικές αποφάσεις, απαγορευτικές ή αστυνομικές διατάξεις, αποφάσεις περιφερειαρχών, κανονισμοί λειτουργίας δημοσίων χώρων κ.ά.).

Κύρια χαρακτηριστικά στοιχεία κάθε διοικητικής πράξεως (κανονιστικής ή ατομικής) είναι τα εξής δύο: α) το τεκμήριο της νομιμότητας και β) η εκτελεστότητα. 

Το τεκμήριο της νομιμότητας σημαίνει ότι κάθε ατομική διοικητική πράξη από την έναρξη ισχύος της έως την τυχόν ακύρωσή της με δικαστική απόφαση ή άλλη διοικητική πράξη ή την ανάκληση, κατάργηση ή παύση της ισχύος της κατ΄ οιονδήποτε τρόπο, παράγει όλα τα έννομα αποτελέσματά της ανεξάρτητα αν τυχόν έχει νομική πλημμέλεια. Συνέπειες του τεκμηρίου νομιμότητας της διοικητικής πράξης είναι ότι ο μεν κανόνας δικαίου που θεσπίζει επιφέρει αμέσως τη σκοπούμενη μεταβολή της νομικής κατάστασης που ρυθμίζει, ιδρύοντας, τροποποιώντας ή καταργώντας αρμοδιότητες, δικαιώματα και υποχρεώσεις αναλόγως του περιεχομένου της, ο δε διοικούμενος ή το διοικητικό όργανο, το οποίο η διοικητική πράξη αφορά δεν μπορούν να τη θεωρήσουν άκυρη ή ανίσχυρη πριν την ανάκληση, ακύρωση ή κατάργησή της με τον νόμιμο τρόπο. Στις κανονιστικές διοικητικές πράξεις το τεκμήριο της νομιμότητας δεν έχει πλήρη εφαρμογή καθώς καθ΄ όλη τη διάρκεια ισχύος τους επιτρέπεται ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας και του κύρους τους από τα δικαστήρια στο πλαίσιο εκδικάσεως δικαστικών υποθέσεων που τις αφορούν.

Η εκτελεστότητα της διοικητικής πράξεως συνίσταται στο ότι η συμπεριφορά που καθορίζει και γενικότερα η ρύθμιση που θεσπίζει είναι υποχρεωτική από την έκδοσή της χωρίς να απαιτείται άλλη διαδικασία. Η εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων εξασφαλίζεται με τις κυρώσεις που απειλούνται σε περίπτωση που δεν τηρηθεί η επιβαλλομένη από αυτές ρύθμιση ή συμπεριφορά. 

Επιστρέφοντας στην αναφορά μας στο σκεπτικό της σχολιαζομένης αποφάσεως καθίσταται επομένως φανερός ο λόγος, για τον οποίο με αυτήν ορθά απεδόθη στις δασικές αστυνομικές και δασικές απαγορευτικές διατάξεις χαρακτήρας κανονιστικών διοικητικών πράξεων, αφού οι εν λόγω πράξεις πληρούν όλα τα ειδικότερα χαρακτηριστικά της κατηγορίας αυτής διοικητικών πράξεων, ήτοι προέρχονται από διοικητικά όργανα (όργανα αστυνομικών και δασικών αρχών) και εκδίδονται κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί προς εκπλήρωση ενός δημοσίου σκοπού (εν προκειμένω της προστασίας των δασικών οικοσυστημάτων και της ασφάλειας όσων βρίσκονται σε αυτά). Άλλωστε και ο χαρακτήρας των κανόνων δικαίου που θεσπίζονται με τις δασικές αστυνομικές και δασικές απαγορευτικές διατάξεις είναι απρόσωπος, αφού θεσπίζουν ρυθμίσεις που αφορούν μη προσδιορισμένο εκ των προτέρων αριθμό προσώπων κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο. Επομένως και ως προς το κριτήριο του θεσπιζομένου κανόνα δικαίου οι δασικές αστυνομικές και δασικές απαγορευτικές διατάξεις έχουν χαρακτήρα κανονιστικών διοικητικών πράξεων σύμφωνα και με το σκεπτικό της αποφάσεως.

Πέραν του ανωτέρω ζητήματος η απόφαση έκρινε και ότι όταν η εκδιδομένη δασική απαγορευτική διάταξη συνδέεται με την απόφαση κήρυξης ορισμένης εκτάσεως αναδασωτέας, η εκδίκαση της αιτήσεως ακυρώσεως, η οποία στρέφεται κατά της πράξης κήρυξης της αναδάσωσης και κατά της εκδοθείσας κατ΄ επίκληση της συγκεκριμένης πράξης αναδάσωσης συναφούς δασικής απαγορευτικής διατάξεως, υπάγεται στην αρμοδιότητα του οικείου Διοικητικού Εφετείου. Εφ΄ όσον όμως η προσβαλλομένη με την αίτηση ακυρώσεως δασική απαγορευτική διάταξη δεν έχει ως έρεισμα πράξη κηρύξεως εκτάσεως αναδασωτέας και δεν προσβάλλεται ως παρακολουθηματική της πράξεως αυτής, αρμόδιο για την εκδίκαση της υποθέσεως παραμένει το Συμβούλιο της Επικρατείας.

ΣΟΦΙΑ ΠΑΥΛΑΚΗ, Δικηγόρος
sofiap@nb.org

ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ:

– Δαγτόγλου Πρόδρομος, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 1992.
– Σπηλιωτόπουλος Επαμεινώνδας, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμ. Ι, 14η έκδοση, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2011.
– Στασινόπουλος Μιχαήλ, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, Αθήνα 1951.
– Τάχος Αναστάσιος, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, εκδ. Σάκκουλα ΑΕ, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2003.
– Τομαράς Δημήτριος, Η Κανονιστική Διοικητική Πράξη, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2006.
– Τσάτσος Δημήτριος, Συνταγματικό Δίκαιο, τόμ. Α΄, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 1994.

_______________________________

[1] Βλ. ΣτΕ 980/2015 (Τμ. Ε΄) σε περιοδικό «Περιβάλλον & Δίκαιο» τ. 3/2015 σ. 453 επ.

[2] Επ. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμ. Ι, σ. 99 επ., 14η έκδοση, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2011.

[3] Ορισμένες πράξεις, αν και συγκεντρώνουν όλα τα στοιχεία των διοικητικών πράξεων, αποτελούν ιδιαίτερη κατηγορία για τον λόγο ότι δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο ούτε δύνανται να προσβληθούν με αίτηση ακυρώσεως. Πρόκειται για τις «κυβερνητικές πράξεις», στις οποίες περιλαμβάνονται οι πράξεις των κρατικών οργάνων (Αρχηγού του Κράτους και κυβερνητικών οργάνων) που συνιστούν: α) άσκηση της κυβερνητικής πολιτικής, β) ρύθμιση των σχέσεων μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας (π.χ. η σύγκλιση, αναστολή εργασιών και διάλυση της Βουλής, η προκήρυξη εκλογών ή δημοψηφίσματος, η εντολή σχηματισμού Κυβέρνησης, το διάταγμα παραίτησης υπουργού ή της Κυβέρνησης κ.ά.), γ) ρύθμιση των διεθνών σχέσεων (διεθνείς συβάσεις, διπλωματική προστασία Ελλήνων στο εξωτερικό), δ) η απονομή χάριτος, ε) η κήρυξη επιστράτευσης και στ) η κήρυξη της Χώρας σε κατάσταση πολιορκίας. Αρμόδιο να κρίνει τη φύση μιας πράξεως ως κυβερνητικής είναι αποκλειστικά το Συμβούλιο της Επικρατείας. Γίνεται περαιτέρω δεκτό ότι δεν συνιστούν διοικητικές πράξεις οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι, τις οποίες εκδίδουν οι Προϊστάμενοι δημοσίων υπηρεσιών και επαναλαμβάνουν, σχολιάζουν ή επεξηγούν νομοθετικές ή κανονιστικές πράξεις ή παρέχουν οδηγίες για την εφαρμογή τους χωρίς να εισάγουν νέες ρυθμίσεις. Οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι συνιστούν εσωτερικά έγγραφα της Διοικήσεως και δεν προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως. Αντίθετα οι κανονιστικές εγκύκλιοι, με τις οποίες καθορίζονται καθήκοντα ιεραρχικώς υφισταμένων υπαλλήλων και επιβάλλονται υποχρεώσεις ή αναγνωρίζονται δικαιώματα των διοικούμενων έχουν χαρακτήρα κανονιστικής διοικητικής πράξεως και δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.

ΠΗΓΗ: ΔΑΣΑΡΧΕΙΟ  COM.